文化和旅游部、財政部聯(lián)合發(fā)文 鼓勵運用PPP模式改善旅游服務供給

為全面落實國務院辦公廳《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》的安排部署，更好地鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式改善旅游公共服務供給，文化和旅游部、財政部日前聯(lián)合印發(fā)了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《意見》)，就調(diào)動更多社會資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發(fā)展模式及長效機制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設一批旅游PPP示范項目作出全面部署。

《意見》強調(diào)，要全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以優(yōu)質(zhì)旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續(xù)提升旅游公共服務供給水平，著力發(fā)揮旅游業(yè)在精準扶貧中的重要作用，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。同時，推廣旅游PPP模式要堅持“明確內(nèi)涵、厘清外延，夯實基礎、全民受益，加強引導、規(guī)范發(fā)展，運營為本、重諾履約”的原則，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要。

《意見》明確，將重點支持旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車營地、旅游廁所、旅游城鎮(zhèn)、交通旅游、智慧旅游和健康旅游等新業(yè)態(tài)領域的項目發(fā)展，進一步推動項目實施機構(gòu)對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源，進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，推動旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。其中，將優(yōu)先支持符合要求的全國優(yōu)選旅游項目、旅游扶貧貸款項目等存量項目轉(zhuǎn)化為旅游PPP項目。

《意見》要求，各級相關部門在執(zhí)行過程中要嚴格篩選項目，確保公平競爭，合理分擔風險，保障合理回報，嚴格債務管理，強化信息公開，加強績效考核。同時，要加大政策保障，強化工作協(xié)同合作，建立優(yōu)先推薦函制度，優(yōu)化資金投入方式，發(fā)揮典型帶動作用，拓寬金融支持渠道，建立動態(tài)評估調(diào)整機制，合理安排旅游用地。

《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》圖片來源中國政府網(wǎng)

PPP示范項目影響力日漸增強，規(guī)模逐年擴大，已覆蓋全國30個省份以及市政、交通、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、旅游、養(yǎng)老、教育、文化、體育等18個行業(yè)領域。財政部PPP中心主任焦小平日前曾透露，從2014年至2017年，經(jīng)過識別入庫的PPP項目有11萬億元，完成采購的有5.7萬億元，已開工建設的有2.2萬億元。

今年2月，財政部聯(lián)合有關部門公布396個項目入選第四批PPP示范項目，涉及投資額7588億元。縱觀四批名單，旅游、文化等幸福產(chǎn)業(yè)項目越來越得到優(yōu)先支持，同時隨著全域旅游戰(zhàn)略的推進，文旅項目也越來越受到社會資本的青睞。第四批PPP示范項目中，農(nóng)業(yè)、旅游、文化等基本公共服務領域項目共91個、投資額861億元，占比分別為23%和11.3%，比第三批相比分別提高了5.3個和4.6個百分點。

PPP模式是一種創(chuàng)新的國家治理理念、治理模式，最終目的是實現(xiàn)公共服務供給提質(zhì)增效。自2014年至今，監(jiān)管部門發(fā)布了一系列規(guī)范發(fā)展PPP模式的相關政策。從幾年的實踐看，前兩年對PPP模式的發(fā)展重在鼓勵和推廣，從去年開始，更加強調(diào)對PPP模式的規(guī)范，對示范項目的要求也越來越高。從鼓勵推廣到規(guī)范發(fā)展，這是PPP模式發(fā)展的必經(jīng)階段，也將促進PPP模式真正發(fā)揮效力。

此次旅游領域PPP指導意見的提出，是在全域旅游推進過程中、在優(yōu)質(zhì)旅游為目標的前提下，就如何改善旅游服務供給，加強旅游基礎設施建設、如何提升旅游公共服務供給水平，如何發(fā)揮旅游精準扶貧的重要作用等方面做出的具體要求。

山合水易認為，PPP項目意味著由“政府城市運營向城府與企業(yè)合作城市運營轉(zhuǎn)向”這樣一個方向?；A設施運營、公共服務運營、資產(chǎn)運營、產(chǎn)業(yè)運營是PPP模式未來的升級方向。未來，旅游設施項目通過PPP模式包裝，政府的基礎設施投入和民營的商業(yè)化投入相結(jié)合是大勢所趨。一般來說，這一投入將遵從二八定律，即20%由政府和國有企業(yè)投資，引導80%的民營資本投資，并通過融資杠桿，推動區(qū)域開發(fā)。旅游發(fā)展要借力于政府支持下的基礎設施與公共服務設施建設，要導入旅游商業(yè)化服務要素的創(chuàng)新模式。只有這樣，才能形成全域旅游的全面發(fā)展，形成目的地旅游的突破發(fā)展。

據(jù)悉，之前已有多項政策明確支持旅游PPP項目的發(fā)展，比如2017年3月，交通部等六部委發(fā)文推廣旅游交通PPP項目，國開行將提供不低于2000億元優(yōu)惠貸款;農(nóng)業(yè)PPP項目政策的提出，助推休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游與特色小鎮(zhèn)的發(fā)展;住建部鼓勵采用PPP模式推進“城市雙修”，保護文化改善生態(tài);原文化部鼓勵社會資本進入文化企業(yè)孵化器、文化眾創(chuàng)空間、文化資源保護開發(fā)等新興領域，推進博物館建設，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等等。山合水易認為，資本證券化是旅游PPP項目融資的快速途徑，完成對SPV公司的資產(chǎn)證券化，對旅游PPP項目有意義非凡。

以下為《意見》原文：

文化和旅游部 財政部

關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式

的指導意見

文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號

各省、自治區(qū)、直轄市旅游發(fā)展委員會(旅游局)，財政廳(局)：

政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為更好鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式改善旅游公共服務供給，現(xiàn)提出如下意見：

一、總體要求

全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以優(yōu)質(zhì)旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續(xù)提升旅游公共服務供給水平，著力發(fā)揮旅游業(yè)在精準扶貧中的重要作用，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

二、基本原則

——明確內(nèi)涵，厘清外延。深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向，把公共服務供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界。

——夯實基礎，全民受益。針對旅游業(yè)的不同類型，堅持公共服務屬性，優(yōu)化配置資源，保障旅游基礎設施和公共服務供給，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

——加強引導，規(guī)范發(fā)展。將公共服務產(chǎn)品質(zhì)量和群眾滿意度作為政府付費的重要依據(jù)。加大政策扶持力度，強化績效評價和項目監(jiān)管，確保項目順利實施、規(guī)范運作，防止地方政府違法違規(guī)或變相舉借債務，防范財政金融風險。

——運營為本，重諾履約。鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與項目合作，明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制，強化項目運營，樹立契約理念，誠實守信，嚴格履約。

三、重點領域

通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構(gòu)對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務和公共產(chǎn)品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，大力推動旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。

重點包括但不限于以下領域:

(一)旅游景區(qū)。在依法合規(guī)的前提下，以國有自然、文化資源資產(chǎn)的科學保護和合理利用為導向，重點加強景區(qū)道路、環(huán)衛(wèi)設施、游憩設施、標識系統(tǒng)等基礎設施和安全設施建設，加強景區(qū)及周邊環(huán)境的綜合整治。優(yōu)先支持開放型景區(qū)開展旅游PPP項目建設。

(二)全域旅游。以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為導向，對一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統(tǒng)、旅游資源保護等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營性旅游資源進行整合開發(fā)建設。

(三)鄉(xiāng)村旅游。以促進鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承為導向，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營性開發(fā)中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統(tǒng)一規(guī)劃與建設。

(四)自駕車旅居車營地。依托交通集散地、景區(qū)景點等建設自駕車旅居車營地，加強水、電、氣、排污、垃圾處理等基礎設施和自駕游服務中心、環(huán)衛(wèi)設施等配套建設。

(五)旅游廁所。通過以商建廁、以商管廁、以商養(yǎng)廁等方式，鼓勵社會資本方對一定區(qū)域內(nèi)的廁所進行統(tǒng)一開發(fā)建設和運管管理。

(六)旅游城鎮(zhèn)。以加強城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護為導向，鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學保護、合理利用及相關配套經(jīng)營性服務設施的建設運營等進行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機銜接。

(七)交通旅游。支持地方政府將交通項目和旅游資源的利用融合建設、一體發(fā)展，鼓勵社會資本方參與旅游風景道、郵輪港口、游船碼頭、公共游艇碼頭、旅游集散中心、通景公路及相關配套服務設施的建設。

(八)智慧旅游。鼓勵和支持政府和社會資本方采取PPP模式開展智慧旅游城市、智慧旅游景區(qū)、智慧旅游公共服務平臺、旅游數(shù)據(jù)中心、旅游基礎數(shù)據(jù)庫等建設。

(九)健康旅游等新業(yè)態(tài)。鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經(jīng)營性開發(fā)項目與養(yǎng)老、體育、健康、研學等領域公共服務供給相銜接。

優(yōu)先支持符合本意見要求的全國優(yōu)選旅游項目、旅游扶貧貸款項目等存量項目轉(zhuǎn)化為旅游PPP項目。

四、嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度

(一)嚴格篩選項目。各級旅游、財政部門要加強合作，依托全國PPP綜合信息平臺，科學論證篩選，優(yōu)先選擇有經(jīng)營性現(xiàn)金流、適宜市場化運作、強化運營管理的旅游公共設施及公共服務項目，做好項目儲備，明確年度及中長期項目開發(fā)計劃，確保工作有序推進。

(二)確保公平競爭。各級旅游、財政部門要加強協(xié)作，指導項目實施機構(gòu)依法通過公開、公平、競爭性方式，擇優(yōu)選擇具備項目所需建設運營能力和履約能力的社會資本開展合作，保障各類市場主體平等參與旅游PPP項目合作，消除本地保護主義和各類隱形門檻。鼓勵金融機構(gòu)早期介入項目前期準備，提高項目融資可獲得性。

(三)合理分擔風險。各級旅游、財政部門要加強協(xié)作，指導項目實施機構(gòu)按照風險分擔、利益共享的原則，充分識別、合理分配和有效應對PPP項目風險。保障政府知情權，政府可以參股項目公司;保障項目公司的經(jīng)營獨立性和風險隔離功能，政府不得干預企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得違規(guī)兜底項目建設運營風險。

(四)保障合理回報。各級旅游、財政部門要加強協(xié)作，指導項目實施機構(gòu)根據(jù)項目特點構(gòu)建合理的項目回報機制，財政部門依據(jù)項目合同約定將財政支出責任納入地方政府年度預算和中期財政規(guī)劃，按項目績效考核結(jié)果向社會資本支付對價，保障社會資本獲得合理收益。

(五)嚴格債務管理。各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區(qū)內(nèi)PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴格政府債務管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報;政府部門不得為項目債務提供任何形式擔保;嚴禁存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為。

(六)強化信息公開。各級旅游、財政部門要認真落實《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》(財金[2017]1號)有關要求，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，及時、完整、準確地錄入旅游PPP項目信息，及時披露項目識別論證、政府采購及預算安排等關鍵信息，增強社會資本和金融機構(gòu)信心，保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。

(七)加強績效考核。各級旅游、財政部門要加強協(xié)作，共同推動建立旅游PPP項目績效考核機制，跟蹤掌握項目實施和資金使用情況，推動形成項目監(jiān)管與資金安排相銜接的激勵制約機制。

五、加大政策保障

(一)強化工作協(xié)同合作。兩部門共同推動地方人民政府積極探索建立跨部門旅游PPP工作領導協(xié)調(diào)機制，加強政府統(tǒng)一領導，明確部門職責分工，強化培訓引導，形成工作合力，推動項目順利實施。

(二)建立優(yōu)先推薦函制度。對于地方人民政府重點推薦的旅游PPP項目，省級旅游部門在充分征求省級財政部門意見的基礎上，向文化和旅游部報送推薦旅游PPP項目目錄，每個省(區(qū)、市)不超過2個;由文化和旅游部、財政部組織專家論證后，擇優(yōu)選取并共同向社會推薦。

(三)優(yōu)化資金投入方式。各級財政部門、旅游部門要探索創(chuàng)新旅游公共服務領域資金投入機制，進一步改進和加強資金使用管理，發(fā)揮財政資金引導撬動作用，推動金融和社會資本更多投向旅游領域，提高投資有效性和公共資金使用效益。積極鼓勵民營資本參與PPP項目建設，不得設置限制條款或任意提高門檻。

(四)發(fā)揮典型帶動作用。各地財政部門、旅游部門要共同做好旅游PPP項目申報的指導工作，加強對實施效果好、社會評價高的旅游PPP項目的經(jīng)驗總結(jié)和案例推廣。

(五)拓寬金融支持渠道。充分發(fā)揮中國政企合作支持基金和中國旅游產(chǎn)業(yè)基金的股權投資引導作用，鼓勵各地設立PPP項目擔保基金，帶動更多金融機構(gòu)加大對旅游PPP項目的投融資支持。鼓勵金融機構(gòu)在符合當前監(jiān)管政策的前提下創(chuàng)新PPP金融服務，可納入開發(fā)性、政策性金融支持范疇，優(yōu)化信貸流程，鼓勵能夠產(chǎn)生可預期現(xiàn)金流的旅游PPP項目通過發(fā)行債券和資產(chǎn)證券化等市場化方式進行融資。鼓勵保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用多種方式參與項目，創(chuàng)新開發(fā)適合旅游PPP項目的保險產(chǎn)品。

(六)建立動態(tài)評估調(diào)整機制。積極推進旅游公共服務領域價格改革，引導各地綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、居民意愿等因素，合理確定旅游服務價格水平和補償機制，推動建立價格動態(tài)調(diào)整和上下游聯(lián)動機制，增強社會資本收益預期，提高社會資本參與積極性。逐步建立完善科學的旅游資源論證評估和PPP項目績效評價體系，動態(tài)掌握項目整體運營管理情況。

(七)合理安排旅游用地。落實好《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》(國土資規(guī)[2015]10號)及相關涉旅用地政策，有條件的地區(qū)可優(yōu)先支持旅游PPP項目開發(fā)建設。

對于文件執(zhí)行之中遇到的問題，請各地及時向文化和旅游部、財政部報告。

文化和旅游部 財政部

2018年4 月 19 日