生態(tài)扶貧丨6部委發(fā)文支持康養(yǎng)旅游、森林小鎮(zhèn)

為貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》精神，切實做好生態(tài)扶貧工作，日前，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、財政部、水利部、農業(yè)部、國務院扶貧辦共同印發(fā)了《生態(tài)扶貧工作方案》，以實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設“雙贏”。

《方案》指出，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。健全生態(tài)旅游開發(fā)與生態(tài)資源保護銜接機制，加大生態(tài)旅游扶貧的指導和扶持力度，依法加強自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原等旅游配套設施建設，完善生態(tài)旅游行業(yè)標準;積極打造多元化的生態(tài)旅游產品，推進生態(tài)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合，大力發(fā)展生態(tài)旅游體驗、生態(tài)科考、生態(tài)康養(yǎng)等，倡導智慧旅游、低碳旅游;在貧困地區(qū)打造具有較高知名度的 50處精品森林旅游地、20條精品森林旅游線路、30個森林特色小鎮(zhèn)、10處全國森林體驗和森林養(yǎng)生試點基地等。

一、準確把握生態(tài)扶貧工作總體要求

(一)指導思想

深入學習和全面貫徹黨的十九大精神，深刻領會和認真落實習近平總書記關于脫貧攻堅的重要指示精神，堅決執(zhí)行黨中央、國務院的決策部署，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，采取超常規(guī)舉措，通過實施重大生態(tài)工程建設、加大生態(tài)補償力度、大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式等，切實加大對貧困地區(qū)、貧困人口的支持力度，推動貧困地區(qū)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護相協(xié)調、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進，使貧困人口從生態(tài)保護與修復中得到更多實惠，實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設“雙贏”。

(二)基本原則

堅持中央統(tǒng)籌、地方負責。實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。中央有關部門負責制定政策，明確工作部署，強化考核監(jiān)督。省級政府有關部門負責完善政策措施，加強協(xié)調配合。

市縣級政府有關部門負責做好本行政區(qū)域內的生態(tài)扶貧各項工作，確保政策措施落到實處。

堅持政府引導、主體多元。創(chuàng)新體制機制，廣泛動員各方面力量共同參與生態(tài)扶貧工作，拓寬社會力量扶貧渠道，形成社會合力。

充分調動貧困地區(qū)廣大群眾保護修復家鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的積極性、主動性、創(chuàng)造性，發(fā)揚自強自立、艱苦奮斗精神，依靠自身努力改變貧困落后面貌。

堅持因地制宜、科學發(fā)展。協(xié)調好扶貧開發(fā)與生態(tài)保護的關系，把尊重自然、順應自然、保護自然融入生態(tài)扶貧工作全過程。進一步處理好短期扶貧與長期發(fā)展的關系，著眼長遠，立足當前，綜合考慮自然資源稟賦、承載能力、地方特色、區(qū)域經濟社會發(fā)展水平等因素，合理確定生態(tài)扶貧工作思路，統(tǒng)籌推進脫貧攻堅與綠色發(fā)展。

堅持精準施策、提高實效。精確瞄準 14 個集中連片特困地區(qū)的片區(qū)縣、片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點縣和建檔立卡貧困戶，突出深度貧困地區(qū)，堅持問題導向和目標導向，聚焦貧困人口脫貧，加強脫貧政策銜接，有針對性地制定和實施生態(tài)扶貧政策措施，確保生態(tài)扶貧工作取得實效。

二、生態(tài)扶貧工作目標

到 2020 年，貧困人口通過參與生態(tài)保護、生態(tài)修復工程建設和發(fā)展生態(tài)產業(yè)，收入水平明顯提升，生產生活條件明顯改善。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境有效改善，生態(tài)產品供給能力增強，生態(tài)保護補償水平與經濟社會發(fā)展狀況相適應，可持續(xù)發(fā)展能力進一步提升。

力爭組建 1.2 萬個生態(tài)建設扶貧專業(yè)合作社(其中造林合作社(隊)1萬個、草牧業(yè)合作社 2000 個)，吸納 10 萬貧困人口參與生態(tài)工程建設;新增生態(tài)管護員崗位 40 萬個(其中生態(tài)護林員 30 萬個、草原管護員 10 萬個);通過大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)，帶動約 1500 萬貧困人口增收。

三、通過多種途徑助力貧困人口脫貧

(一)通過參與工程建設獲取勞務報酬。推廣扶貧攻堅造林專業(yè)合作社、村民自建等模式，采取以工代賑等方式，組織貧困人口參與生態(tài)工程建設，提高貧困人口參與度。政府投資實施的重大生態(tài)工程，必須吸納一定比例具有勞動能力的貧困人口參與工程建設，支付貧困人口合理的勞務報酬，增加貧困人口收入。

(二)通過生態(tài)公益性崗位得到穩(wěn)定的工資性收入。支持在貧困縣設立生態(tài)管護員工作崗位，以森林、草原、濕地、沙化土地管護為重點，讓能勝任崗位要求的貧困人口參加生態(tài)管護工作，實現(xiàn)家門口脫貧。在貧困縣域內的國家公園、自然保護區(qū)、森林公園和濕地公園等，優(yōu)先安排有勞動能力的貧困人口參與服務和管理。在加強貧困地區(qū)生態(tài)保護的同時，精準帶動貧困人口穩(wěn)定增收脫貧。

(三)通過生態(tài)產業(yè)發(fā)展增加經營性收入和財產性收入。在加強保護的前提下，充分利用貧困地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢，結合現(xiàn)有工程，大力發(fā)展生態(tài)旅游、特色林產業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)等生態(tài)產業(yè)，通過土地流轉、入股分紅、合作經營、勞動就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等方式，建立利益聯(lián)結機制，完善收益分配制度，增加資產收益，拓寬貧困人口增收渠道。在同等質量標準條件下，優(yōu)先采購建檔立卡貧困戶的林草種子、種苗，增加貧困戶經營性收入。

(四)通過生態(tài)保護補償?shù)日咴黾愚D移性收入。在安排退耕還林還草補助、草原生態(tài)保護等補助資金時，優(yōu)先支持有需求、符合條件的貧困人口，使貧困人口獲得補助收入。

四、全力推進各項任務實施

(一)加強重大生態(tài)工程建設

加強貧困地區(qū)生態(tài)保護與修復，在各類重大生態(tài)工程項目和資金安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜。組織動員貧困人口參與重大生態(tài)工程建設，提高貧困人口受益程度。

1. 退耕還林還草工程

調整貧困地區(qū) 25 度以上陡坡耕地基本農田保有指標，加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度。將新增退耕還林還草任務向中西部 22 個省(區(qū)、市)傾斜，省(區(qū)、市)要優(yōu)先支持有需求的貧困縣，特別是深度貧困地區(qū)。各貧困縣要優(yōu)先安排給符合條件的貧困人口。在樹種、草種選擇上，指導貧困戶發(fā)展具有較好經濟效益且適應當?shù)胤N植條件的經濟林種、草種，促使貧困戶得到長期穩(wěn)定收益，鞏固脫貧成果。確保 2020 年底前，貧困縣符合現(xiàn)行退耕政策且有退耕意愿的耕地全部完成退耕還林還草。

2. 退牧還草工程

在內蒙古、陜西、寧夏、新疆、甘肅、四川、云南、青海、西藏、貴州等省區(qū)及新疆生產建設兵團符合條件的貧困縣實施退牧還草工程，根據(jù)退牧還草工程區(qū)貧困農牧民需求，在具備條件的縣適當增加舍飼棚圈和人工飼草地年度任務規(guī)模。

3. 青海三江源生態(tài)保護和建設二期工程

深入推進三江源地區(qū)森林、草原、荒漠、濕地與湖泊生態(tài)系統(tǒng)保護和建設，加大黑土灘等退化草地治理，完成黑土灘治理面積 220萬畝，有效提高草地生產力。為從事畜牧業(yè)生產的牧戶配套建設牲畜暖棚和貯草棚，改善生產條件。通過發(fā)展高原生態(tài)有機畜牧業(yè)，促進牧民增收。

4. 京津風沙源治理工程

推進工程范圍內 53 個貧困縣(旗)的林草植被保護修復和重點區(qū)域沙化土地治理，提高現(xiàn)有植被質量和覆蓋率，遏制局部區(qū)域流沙侵蝕，安排營造林 315 萬畝、工程固沙 6 萬畝，吸納貧困人口參與工程建設。

5. 天然林資源保護工程

以長江上游、黃河上中游為重點，加大對貧困地區(qū)天然林資源保護工程建設支持力度。支持依法通過購買服務開展公益林管護，為貧困人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

6. 三北等防護林體系建設工程

優(yōu)先安排三北、長江、珠江、沿海、太行山等防護林體系建設工程范圍內 226 個貧困縣的建設任務，加大森林經營力度，推進退化林修復，完成營造林 1000 萬畝。加強國家儲備林建設，積極利用金融等社會資本，重點在南方光熱水土條件較好、森林資源較為豐富、集中連片貧困區(qū)域，發(fā)展 1000 萬畝國家儲備林。

7. 水土保持重點工程

加大長江和黃河上中游、西南巖溶區(qū)、東北黑土區(qū)等重點區(qū)域水土流失治理力度，對納入相關規(guī)劃的水土流失嚴重貧困縣，加大政策和項目傾斜力度，加快推進坡耕地、侵蝕溝治理和小流域綜合治理。在綜合治理水土流失的同時，培育經濟林果和特色產業(yè)，實施生態(tài)修復，促進項目區(qū)生態(tài)經濟良性循環(huán)，改善項目區(qū)農業(yè)生產生活條件。

8. 石漠化綜合治理工程

堅持“治石與治貧”相結合，重點支持滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)和武陵山區(qū)等貧困地區(qū) 146 個重點縣的石漠化治理工程，采取封山育林育草、人工造林、森林撫育、小流域綜合治理等多種措施，完成巖溶治理面積 1.8 萬平方公里。

9. 沙化土地封禁保護區(qū)建設工程

在內蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省(區(qū))及新疆生產建設兵團的貧困地區(qū)推進沙化土地封禁保護區(qū)建設，優(yōu)先將貧困縣 498 萬畝適宜沙地納入工程范圍，實行嚴格的封禁保護。加大深度貧困地區(qū)全國防沙治沙綜合示范區(qū)建設，提升貧困地區(qū)防風固沙能力。

10. 濕地保護與恢復工程

在貧困地區(qū)的國際重要濕地、國家級濕地自然保護區(qū)，實施一批濕地保護修復重大工程，提升貧困地區(qū)涵養(yǎng)水源、蓄洪防澇、凈化水質的能力。支持貧困縣實施濕地保護與恢復、濕地生態(tài)效益補償、退耕還濕試點等項目，完善濕地保護體系。

11. 農牧交錯帶已墾草原綜合治理工程

統(tǒng)籌推進農牧交錯帶已墾草原治理工程，加大向貧困地區(qū)傾斜力度，通過發(fā)展人工種草，提高治理區(qū)植被覆蓋率，建設旱作優(yōu)質飼草基地，結合飼草播種、加工機械的農機購置補貼，引導和支持貧困地區(qū)發(fā)展草食畜牧業(yè)，在實現(xiàn)草原生態(tài)恢復的同時，促進畜牧業(yè)提質增效。

(二)加大生態(tài)保護補償力度

不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大貧困地區(qū)和貧困人口生態(tài)補償受益程度。

1. 增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付

中央財政加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)中的貧困縣，特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的轉移支付力度，擴大政策實施范圍，完善補助辦法，逐步加大對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與恢復的支持力度。

2. 不斷完善森林生態(tài)效益補償補助機制

健全各級財政森林生態(tài)效益補償補助標準動態(tài)調整機制，調動森林保護相關利益主體的積極性，完善森林生態(tài)效益補償補助政策，推動補償標準更加科學合理。抓好森林生態(tài)效益補償資金監(jiān)管，保障貧困群眾的切身利益。

3. 實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策

在內蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肅、云南、寧夏、黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西和新疆生產建設兵團的牧區(qū)半牧區(qū)縣實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，及時足額向牧民發(fā)放禁牧補助和草畜平衡獎勵資金。

4. 開展生態(tài)綜合補償試點

以國家重點生態(tài)功能區(qū)中的貧困縣為主體，整合轉移支付、橫向補償和市場化補償?shù)惹蕾Y金，結合當?shù)貙嶋H建立生態(tài)綜合補償制度，健全有效的監(jiān)測評估考核體系，把生態(tài)補償資金支付與生態(tài)保護成效緊密結合起來，讓貧困地區(qū)農牧民在參與生態(tài)保護中獲得應有的補償。

(三)大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)

依托和發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢，選擇與生態(tài)保護緊密結合、市場相對穩(wěn)定的特色產業(yè)，將資源優(yōu)勢有效轉化為產業(yè)優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢。支持貧困地區(qū)創(chuàng)建特色農產品優(yōu)勢區(qū)，在國家級特優(yōu)區(qū)評定時，對脫貧攻堅任務重、帶動農民增收效果突出的貧困地區(qū)適當傾斜。引導貧困縣拓寬投融資渠道，落實資金整合政策，強化金融保險服務，著力提高特色產業(yè)抗風險能力。培育壯大生態(tài)產業(yè)，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展，通過入股分紅、訂單幫扶、合作經營、勞動就業(yè)等多種形式，建立產業(yè)化龍頭企業(yè)、新型經營主體與貧困人口的緊密利益聯(lián)結機制，拓寬貧困人口增收渠道。

1. 發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)

健全生態(tài)旅游開發(fā)與生態(tài)資源保護銜接機制，加大生態(tài)旅游扶貧的指導和扶持力度，依法加強自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原等旅游配套設施建設，完善生態(tài)旅游行業(yè)標準，建立健全消防安全、環(huán)境保護等監(jiān)管規(guī)范。積極打造多元化的生態(tài)旅游產品，推進生態(tài)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合，大力發(fā)展生態(tài)旅游體驗、生態(tài)科考、生態(tài)康養(yǎng)等，倡導智慧旅游、低碳旅游。引導貧困人口由分散的個體經營向規(guī)?；洜I發(fā)展，為貧困人口興辦森林(草原)人家、從事土特產銷售和運輸提供便利服務。擴大與旅游相關的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和手工業(yè)發(fā)展，促進貧困人口脫貧增收。在貧困地區(qū)打造具有較高知名度的50處精品森林旅游地、20條精品森林旅游線路、30個森林特色小鎮(zhèn)、10處全國森林體驗和森林養(yǎng)生試點基地等，依托森林旅游實現(xiàn)增收的貧困人口數(shù)量達到65萬戶、200萬人。

2. 發(fā)展特色林產業(yè)

在保證生態(tài)效益的前提下，積極發(fā)展適合在貧困地區(qū)種植、市場需求旺盛、經濟價值較高的木本油料、特色林果、速豐林、竹藤、花卉等產業(yè)。建設林特產品標準化生產基地，推廣標準化生產技術，促進特色林產業(yè)提質增效，因地制宜發(fā)展貧困地區(qū)區(qū)域特色林產業(yè)，做大產業(yè)規(guī)模，加強專業(yè)化經營管理。以發(fā)展具有地方和民族特點的林特產品初加工和精深加工為重點，延長產業(yè)鏈，完善倉儲物流設施，提升綜合效益。充分發(fā)揮品牌引領作用，支持龍頭企業(yè)發(fā)展企業(yè)品牌，提高特色品牌的知名度和美譽度，擴大消費市場容量。為深度貧困地區(qū)特色林產品搭建展銷平臺，充分利用電商平臺、線上線下融合、“互聯(lián)網+”等各種新興手段，加大林特產品市場推介力度。

3. 發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)

立足資源環(huán)境承載力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)湖泊水庫、森林、草原等生態(tài)資源優(yōu)勢，積極發(fā)展林下經濟，推進農林復合經營。大力發(fā)展林下中藥材、特色經濟作物、野生動植物繁(培)育利用、林下養(yǎng)殖、高產飼草種植、草食畜牧業(yè)、特色水產養(yǎng)殖業(yè)等產業(yè)，積極推進種養(yǎng)結合，促進循環(huán)發(fā)展。加快發(fā)展農林產品加工業(yè)，積極發(fā)展農產品電子商務，打造一批各具特色的種養(yǎng)業(yè)示范基地，形成“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+貧困戶”的生產經營格局，積極引導貧困人口參與特色種養(yǎng)業(yè)發(fā)展。

(四)創(chuàng)新對貧困地區(qū)的支持方式

1. 開展生態(tài)搬遷試點

結合建立國家公園體制，多渠道籌措資金，對居住在生態(tài)核心區(qū)的居民實施生態(tài)搬遷，恢復遷出區(qū)原始生態(tài)環(huán)境，幫助貧困群眾穩(wěn)定脫貧。按照“先行試點、逐步推開”的原則，在祁連山國家公園體制試點(甘肅片區(qū))核心保護區(qū)先行開展生態(tài)搬遷試點，支持搬遷群眾安置住房建設(購買)、后續(xù)產業(yè)發(fā)展和轉移就業(yè)安排、遷出區(qū)生態(tài)保護修復等。在及時總結可復制可推廣經驗做法基礎上采取“一事一議”的辦法穩(wěn)步推開。

2. 創(chuàng)新資源利用方式

推進森林資源有序流轉，推廣經濟林木所有權、林地經營權等新型林權抵押貸款改革，拓寬貧困人口增收渠道。地方可自主探索通過贖買、置換等方式，將國家級和省級自然保護區(qū)、國家森林公園等重點生態(tài)區(qū)范圍內禁采伐的非國有商品林調整為公益林，實現(xiàn)社會得綠，貧困人口得利。推進貧困地區(qū)農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，將貧困地區(qū)符合條件的農村土地資源、集體所有森林資源，通過多種方式轉變?yōu)槠髽I(yè)、合作社或其他經濟組織的股權，推動貧困村資產股份化、土地使用權股權化，盤活農村資源資產資金。

3. 推廣生態(tài)脫貧成功樣板

積極探索通過生態(tài)保護、生態(tài)修復、生態(tài)搬遷、生態(tài)產業(yè)發(fā)展、生態(tài)鄉(xiāng)村建設帶動貧困人口精準脫貧增收的模式，研究深度貧困地區(qū)生態(tài)脫貧組織形式、利益聯(lián)結機制、多業(yè)增收等措施和政策，及時總結提煉好的經驗模式，打造深度貧困地區(qū)生態(tài)脫貧樣板，積極推廣好經驗、好做法，在脫貧攻堅中更好地保護生態(tài)環(huán)境，幫助貧困群眾實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

4. 規(guī)范管理生態(tài)管護崗位

研究制定生態(tài)管護員制度，規(guī)范生態(tài)管護員的選聘程序、管護范圍、工作職責、權利義務等，加強隊伍建設，提升生態(tài)資源管護能力。加強生態(tài)管護員上崗培訓，提升業(yè)務水平和安全意識。逐步加大貧困人口生態(tài)管護員選聘規(guī)模，重點向深度貧困地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)及大江大河源頭傾斜。堅持強化“縣建、鄉(xiāng)管、村用”的管理機制，對貧困程度較深、少數(shù)民族、退伍軍人家庭優(yōu)先考慮。

5. 探索碳交易補償方式

結合全國碳排放權交易市場建設，積極推動清潔發(fā)展機制和溫室氣體自愿減排交易機制改革，研究支持林業(yè)碳匯項目獲取碳減排補償，加大對貧困地區(qū)的支持力度。

五、制定切實可行的保障措施

(一)層層落實責任

國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、財政部、農業(yè)部、水利部、國務院扶貧辦等部門按照職責分工，加強指導和支持，強化溝通協(xié)作，統(tǒng)籌推進生態(tài)扶貧各項工作，形成共商共促生態(tài)扶貧工作合力。地方政府有關部門要細化落實生態(tài)扶貧工作方案，將生態(tài)扶貧作為重點工作納入年度工作計劃，制定出臺年度工作要點，對各項任務進行項目化、責任化分解，逐項明確責任單位、責任人、時間進度。要把生態(tài)扶貧工作作為重點工作進行部署安排，一級抓一級，層層傳導責任和壓力，形成生態(tài)扶貧責任體系。

(二)加大投入力度

各類涉及民生的專項轉移支付資金、中央預算內投資要進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。以生態(tài)扶貧為主要脫貧攻堅措施的地方要積極調整和優(yōu)化財政支出結構，統(tǒng)籌整合各渠道資金，切實把生態(tài)扶貧作為優(yōu)先保障重點。創(chuàng)新政府性資金投入方式，規(guī)范運用政府與社會資本合作等模式，撬動更多資源投向生態(tài)扶貧。優(yōu)先安排深度貧困地區(qū)的生態(tài)扶貧任務，在新增資金、新增項目、新增舉措、惠民項目、涉農資金整合、財政轉移支付、金融投入、資本市場、保險機構、建設用地指標等方面加大對深度貧困地區(qū)的支持力度。

(三)加強技術培訓

積極組織技術專家深入貧困地區(qū)開展精準幫扶活動，加大對生態(tài)產業(yè)經營大戶、合作社和企業(yè)的技術指導，在貧困地區(qū)培養(yǎng)一批活躍在貧困人口身邊的“看得見、問得著、留得住”的鄉(xiāng)土專家和技術能手。加大對基層生態(tài)扶貧工作人員和貧困戶的培訓力度，提高基層生態(tài)扶貧工作人員的能耐，提升貧困人口自我發(fā)展能力、市場意識和風險防控能力。

(四)強化監(jiān)督管理

建立生態(tài)扶貧工作動態(tài)管理和監(jiān)督制度，統(tǒng)籌做好組織實施、日常調度、跟蹤檢查工作，對年度重點工作實行臺賬管理、定期調度，將工作情況作為對各地脫貧攻堅成效考核的參考依據(jù)。對落實不力、進度滯后的進行掛牌督辦，對真抓實干、成效明顯的給予表揚激勵，確保工作方案順利推進。對生態(tài)扶貧資金監(jiān)管實行“零容忍”，完善使用管理辦法，加大審計、檢查、約談力度，發(fā)現(xiàn)問題要嚴肅查處、嚴厲問責，確保資金在陽光下運行，切實保障貧困群眾利益。